Profit für einen guten Zweck?

Social Impact Bonds sind eine neue Art der Finanzierung von sozialen Dienstleistungen. Ob sie eine gute Lösung sind oder eine Verschwendung öffentlicher Gelder, lässt sich kaum beantworten. Denn die Evaluation der so finanzierten Programme steht genaugenommen nicht in der Macht des Staates – sondern in jener der Dienstleister.

Social Impact Bonds (SIB) – oder soziale Wirkungskredite – sind eine erst wenige Jahre alte Neuentwicklung im öffentlichen Bereich. Es handelt sich nicht eigentlich um Kredite, sondern vielmehr um eine alternative Form der Finanzierung, durch die soziale Dienstleistungen aus privater Hand vorfinanziert werden: Eine nichtstaatliche Einrichtung – eine Bank oder Stiftung – stellt die finanziellen Mittel für eine öffentliche Dienstleistung, z.B. ein Beschäftigungsprogramm bereit, die durch einen privaten Anbieter erbracht wird, in der Regel ein Non-Profit-Unternehmen. Wenn diese Dienstleistung einen zuvor festgelegten Zielwert, wie etwa eine bestimmte Anzahl neuer Beschäftigungsverhältnisse erreicht, rückvergütet der Staat dem Investoren das aufgewendete Geld und zahlt ihm zusätzlich einen Profit aus. Ist der Zielwert hingegen nicht erreicht, erleidet der Geldgeber einen Verlust. Ein Investor geht im Allgemeinen grössere Risiken ein als ein Dienstleister, der genug Geld erhält, um seine Kosten zu decken und Leistungsanreize bieten.

Verbreitung und unüberprüfte Behauptungen

Soziale Wirkungskredite kamen erstmals 2010 in Grossbritannien auf und haben sich seither rasch verbreitet, vor allem im englischsprachigen Raum. Derzeit sind es 74 Programme weltweit. Während Grossbritannien aktuell die meisten SIB aufweist (32 Programme gegenüber 14 in den USA), wird in den USA das meiste Geld aufgewendet (163 Millionen US-Dollar gegenüber 45 Millionen im Vereinigten Königreich). In Kontinentaleuropa haben SIB dagegen mit 13 Programmen und einem Volumen von 14,5 Millionen US-Dollar weniger schnell Anwendung gefunden. Die meisten SIB zählen die Niederlande, während Deutschland und die Schweiz bislang nur je ein solches Programm aufweisen.

SIB-Programme mit Bezug zum Arbeitsmarkt, Stand Juni 2017 | Quelle: Social Finance UK, Social Impact Bond Database

Diese Expansion wurde von etlichen positiven wie negativen Behauptungen begleitet: Social Impact Bonds würden…

+ politische Experimente und Innovationen anregen
+ flexiblere Massnahmen zur Erreichung sozialpolitischer Ziele ermöglichen
+ weniger kosten – aufgrund besserer Ergebnisse, die künftige Ausgaben vermeiden
+ dem Staat erlauben, Risiken dem privatwirtschaftlichen Bereich zu übertragen
+ die Abschaffung unwirksamer Programme bzw. die Erhöhung der Ausgaben für soziale Dienstleistungen politisch durchsetzbar machen
+ die Mittel für soziale Dienstleistungen durch stärker fliessende Stiftungsgelder steigern
+ die Überführung privater Experimente in öffentliche Standardleistungen erleichtern
+ Solidere Datenerhebungen und Evaluationen anregen.

– einer Finanzierung Vorschub leistet, die sich nicht an sozialen Bedürfnissen orientiert, sondern am Auswertungspotenzial des Programms
– wesentliche politische Ziele vernachlässigen, die langfristig oder komplex sind und deshalb kaum Anreize schaffen
– Anbieter animieren, ihre Dienstleistungen vor allem jenen zukommen zu lassen, die sie am wenigsten brauchen
– nur in solchen Bereichen attraktiv sein, die ausreichende Erkenntnisgrundlagen bieten und eben nicht experimentell sind
– den Staat in seiner Aufsichtsfunktion beeinträchtigen, sodass bestimmte Stakeholder politischen Einfluss nehmen und die Kosten steigern können
– hinsichtlich Zeitrahmen und Umfang zu beschränkten Programmauswertungen führen
– die Transparenz der Staatsführung vermindern, da private Akteure ihre Daten schützen
– mehr Kosten verursachen aufgrund des Aufwandes für Verwaltung, Aufsicht und Risikoabsicherung.

Wenngleich diese Behauptungen in unzähligen Blogs und anderen Medien veröffentlicht werden, hat sie bislang niemand überprüft. Hier klafft eine grosse Wissenslücke. Sollten die positiven Vorurteile zutreffen, würden es viele Regierungen verpassen, mit einer innovativen Lösung das gesellschaftliche Wohl zu verbessern. Träfen hingegen die negativen Behauptungen zu, wären soziale Wirkungskredite nichts weiter als eine komplizierte Methode, öffentliche Gelder in private Hände fliessen zu lassen.

Fehlende Überprüfung der Finanzierungsmodelle

Der Grund für das fehlende Wissen hängt mit der Frage zusammen, wer über die Informationen verfügt, die eine Überprüfung der Behauptungen überhaupt zulassen. Am wichtigsten wären nicht Informationen über die erbrachten Dienstleistungen selbst, sondern über deren verschiedenen Finanzierungsarten. Der Staat überprüft ein Programm, indem es deren Teilnehmerinnen und Teilnehmer (die Behandlungsgruppe) mit Personen vergleicht, die an keinem Programm teilnehmen (die Kontrollgruppe). Auf diese Weise werden bislang die Erfolgskriterien ermittelt. Was der Staat jedoch nicht leisten kann, ist, analog dazu Programme hinsichtlich ihrer unterschiedlichen Finanzierung zu vergleichen. Die Dienstleister aber sind sehr wohl dazu in der Lage. Denn sie verwenden diverse Finanzierungsmodelle, um Programme für ähnliche Personengruppen mit ähnlichen Ergebnissen für verschiedene Regierungen anbieten zu können.

Die Dienstleister verfügen für jedes Programm über Daten zu den Abläufen und Ergebnissen. Eine standardisierte Datenerhebung und -sammlung über die verschiedenen Anbieter und ihre Programme hinweg würde eine echte Überprüfung von SIB möglich machen. Allerdings haben nicht die Anbieter einer Dienstleistung, sondern die staatlichen Instanzen die Rolle des Evaluators inne: Der Staat evaluiert und sammelt Wissen. Die Dienstleister nehmen diese Informationen auf und reagieren, indem sie ihre Dienstleistungen anpassen. Sie evaluieren nicht, sondern werden evaluiert. Indessen sind sie, da sie allein über das Wissen zu den verschiedenen Arten der Finanzierung vergleichbarer Programme verfügen, auch die einzigen die folgende Frage seriös prüfen können: Sind Social Impact Bonds eine bedeutende politische Neuerung – oder nur eine komplizierte Methode, aus den Armen Profit zu schlagen?

Kontakte:

• Dr. Debra Hevenstone, Dozentin, Fachbereich Soziale Arbeit
• Matthias von Bergen, Dozent, Fachbereich Sozial Arbeit

Literatur und weiterführende Links:

• Dorn, Stan, Justin Milner, and Matthew Eldridge. 2017. More than Cost Savings: A New framework for valuing potential pay for success projects
• Bern Gesundheits und Fürsorgedirektion. 2016. Erstmals finanzieren Private soziale Leistungen vor.
• Social Finance. 2017. Impact Bond Database
• Stewart, James B. 2017 “Ford Foundation is an unlikely convert to Impact Investing.” New York Times.
• von Bergen, Matthias. 2019. Social Impact Bonds- ein neues Finanzierungsmodell verhilft Flüchtlingen zur Integration. Impuls.